法治乡村建设临安经验的提炼与思考

论文提要:文章围绕法治乡村建设的路径,系统地提炼法治乡村建设的临安经验:"普法教育打基础""载体创新强体验""典型示范高起点",剖析和介绍了全国民主法治示范村上田村的建设路径。在文章第二部分,按照问题导向的思路,找出乡村治理的终端需求,提出法治乡村建设应"坚持以基层治理现代化为目标、坚持以人民群众为主体、坚持以高质量发展为主题、坚持以四个全面战略布局为统领"的路径。

自2003年总书记在浙江省委书记任内亲临杭州市临安区实地考察平安浙江建设以来,区委、区政府遵循总书记特别强调的"只有干在实处,才能走在前列""抓而不紧,等于不抓;抓而不实,等于白抓"的工作理念,坚定不移地实施"八八战略",持续推进法治乡村建设。"平安临安"考核取得15连冠(2004--2019),获评"2019年法治浙江(法治政府)建设先进单位",创建区级民主法治村182个(村153个、社区29个),省级民主法治村26个,全国民主法治示范村2个,民主法治村建设走在全省前列。在法治乡村建设中总结提炼临安区的做法与经验,从而得出规律性的认识,对于贯彻落实中央全面依法治国委员会《关于加强法治乡村建设的意见》,具有积极的意义。

一、先行先试,法治乡村建设的三点经验。

临安区在区委统一领导下,以区政法委,区公、检、法、司法局和街道(镇)司法部门为主要力量,积极争取民政、农业农村、宣传部、组织部、纪委等多部门力量,在民主法治村(社区)创建上实行"五个纳入",即:纳入新农村建设规划、纳入农村社区服务中心建设、纳入新农村建设工程、纳入文明村考核并作为前置条件、纳入党风廉政建设星级评定,全方位地加强法治乡村建设。他们的经验可以总结和提炼为以下三点。

(一)普法教育打基础。

坚持把"七五"普法作为法治乡村建设的先导性、基础性工作,法治政府、法治社会、法治单位建设的重要抓手,提升公民法治素养、解决群众法律问题的落脚点,营造全区尊法、学法、守法、用法浓厚氛围。在乡村文化礼堂中加入法治廊、法治讲座、法治文艺下乡等法治元素,构建具有临安特色的法治文化品牌。"钱氏家训"入选中纪委官方网站和中纪委廉洁读本。其主要做法:

一是组织领导。成立以区委副书记为组长的区普法教育领导小组,全区各单位及时成立普法领导小组及办事机构,形成完整普法工作网络。

二是监督考核。区人大、政协持续加强对全区"七五"普法工作的监督。区普法办认真抓好日常监督考核工作,每年制订下发普法工作要点,把普法工作纳入"法治临安""平安临安"等全区综合业绩考核项目。

三是工作保障。全区各部门、镇街普法经费均纳入同级财政预算。五年来,区普法办普法经费合计支出354万余元,较"六五"普法期间同比增长40%。积极引导机关干部、律师和在临高校师生加入普法队伍,壮大临安普法讲师团、法治宣传员、普法工作联络员、普法志愿者等普法力量。

四是制定普法责任制。按照"谁执法谁普法""谁主管谁普法""谁服务谁普法"的要求,制定《关于建立临安区法治宣传教育责任制清单的意见》《临安区普法责任清单制度实施办法》,以清单形式落实普法责任。

五是与推进中心工作相结合。开展"宪法宣讲临安行""联村入企大走访""政法部门服务保障重点项目行动",保障"抗击疫情""三改一拆""五水共治""村级组织换届选举"等中心工作顺利推进。

六是与满足群众法律需求相结合。围绕群众关心的法律问题是什么、群众需要了解哪些法律知识、群众对哪些法律知识还存在误区等方面,有针对性地开展法治宣传活动。针对群众关心关注的"一户多宅"、贫困助学、养老保险等政策问题,开展专题宣传。

七是抓好重点对象普法。多层次、全方位针对村干部、村居民开展法治宣传和法治培训。增加各类专题法治培训密度,主题培训班开设法治课,村干部年度法治培训达2次以上;组织"万名妇女学法律""反家暴"等系列培训班。

八是实现阵地建设新突破。坚持上下联动,结合新农村建设、重点项目建设和"民主法治村"创建等工作,把法治元素加入党群服务中心、绿道、公园、广场、文化礼堂等场所。

九是加大对新媒体的投入和运用。网络直播、部门网站、微信公众号、法治电影、法治漫画等新媒体得到广泛运用。"临安普法微信公众号"累计推送法治宣传信息3000余条,开设《天目警界》"平安临安""法庭故事""问法说事""律师在线"等普法在线栏目,形成立体化普法宣传网络。

(二)载体创新强体验。

首创"周四有约"法官下乡工作机制和村级"微法庭"分别在杭州及全省推广;"山花帮帮团"成为临安妇女维权、基层普法、人民调解的"金名片";浙皖两省边界"联情、联调、联宣、联矫"的"四联"工作机制,获得2018年度全国社会治理创新奖。

1."四联机制"。

    根据临安区清凉峰镇与安徽省歙县三阳镇交界,边界地区情况复杂,山区资源管理使用引发的纠纷时有发生,以及两地人员经济文化频繁交流中容易发生矛盾的情况,两地司法行政部门、镇党委政府和司法所积极探索,组建工作机构,配齐人员经费,打造工作载体,建立健全工作机制,建立法治阵地,开展相关活动,着力在普法宣传、人民调解、平安创建等方面开展协作,把法治乡村建设贯穿在各项工作中,妥善解决了一批矛盾纠纷,初步形成了"边民联情、纠纷联调、法治联宣、社区联矫"为主要内容的"四联"工作机制,为共同打造"法治边界""平安边界"奠定了坚实基础。以清凉峰镇与三阳镇工作实践为题材的案例《创建接边"四联"机制,打造省际"平安边界"》,成功入选"2018年全国社会治理创新优秀案例"。

2.法官"周四有约"。

针对临安辖区面积大,法庭辖区范围广,交通不便的实际情况,区人民法院在全区18个镇街推行"法官进综治中心"工作,选派法官到镇街综治中心兼职,主动参与基层社会治理。2013年开始,在於潜法庭法官每周四固定前往辖区镇街开展工作基础上,形成了法官"周四有约"工作制度。7年来,"周四有约"影响力日渐扩大,辖区矛盾纠纷多元化解合力不断增强。一是依托镇街综治平台巡回办案。辖区各镇为联系法官配备办公场所及设备,方便法官对抚养、赡养、相邻等案件就地开展巡回审判。例如於潜法庭在村文化礼堂巡回审判的80岁老太诉5子女的赡养纠纷案件,宣判后当场开展普法教育,达到了"审理一案,教育一片"的效果,该案入选了当年最高院"弘扬社会主义核心价值观十大典型案例"。二是常态化开展与各个村的 "点对点"联系。各镇街联络员与法庭互通涉诉纠纷及有苗头的群体性涉访纠纷信息,便于法官提前介入指导,防止矛盾激化。三是为基层调解提供全方位司法指导。法庭法官通过参与个案调解、微信工作群交流等方式,提供专业指导。今年上半年,全区开展"周四有约"74次,接待群众200余人,协助调处纠纷80余起,成功化解45起。

3.创新推行村社"微法庭",打通司法服务"最后一公里"。

为扩大人民法庭诉讼服务辐射范围,2018年9月,区人民法院与全省"三治融合"示范点上田村联合打造首个村级法庭工作室--上田"微法庭",2019年5月,将"微法庭"成功复制推广至社区,近期又在四大"中国淘宝村"之一的昌化白牛村设立电商"微法庭"。主要内容:一是线下强化与基层调解组织的对接。确定党员法官为联系人,与村社开展定点联系。吸纳具有人大代表等身份的"领头雁"式村社书记、干部为特邀调解员,发挥他们群众威望高、熟悉社情民意的优势,就地调解当地及周边地区的借贷、相邻、家事等纠纷,打造"纠纷从哪里来,调解回哪里去"的"枫桥经验"升级版。二是线上强化对"移动微法院"及"浙江ODR"的推广应用。针对农村涉诉人员网络操作能力不强等现象,在"微法庭"设置"浙江ODR""移动微法院"平台代办点,由村社年轻调解员或村干部协助当事人完成平台注册并指导使用,解决信息化平台在农村运用的"最后一公里",让村民共享智慧法院建设成果。三是开展形式多样的普法宣传。结合"三服务"要求,组织法治服务队进村入户宣讲,收集法治需求,排查、化解纠纷。省委常委、杭州市委书记周江勇同志在专题研究杭州法院加强人民法庭建设工作时,对"微法庭"予以充分肯定,并要求"积极探索移动互联网时代诉讼新模式,推动微法庭建设"。

4.打造"山花"调解"娘子军"品牌,推进家事纠纷诉源治理新模式。

2017年始,区人民法院与区妇联出台《关于家事纠纷诉调衔接工作的实施意见》,依托区妇联志愿者服务团队,组建"山花帮帮团",成员主要是医生、教师、律师、政协委员、退休干部等妇女同志。法院借助"山花"普遍具备心理咨询师和婚姻家庭咨询师的专业优势,及时对当事人进行情绪管理、心理疏导,促进家事纠纷实质化解,并探索出了由"党委领导、妇联管理、法院指导"的工作机制。目前,"山花帮帮团"已发展为包括婚姻辅导员、危机干预员、家事观察员、家事调查员、家事调解员、案件回访员"六员"构成的60余人的专业团队,主要负责协助调解离婚、抚养、赡养及家庭成员间征迁款分配等各类家事纠纷。"山花"调解贯穿诉前、诉中、判后全过程。  

(三)典型示范高起点。

区司法局以民主法治村创建为载体,联合区委政法委、组织部、宣传部、民政局等部门,精心打造板桥镇上田村"党建引领、三治融合"示范村,总结提炼了"党建树魂、文化归心、法治护航、自治安村、创富惠民"的二十字基层治理经验,先后获得了全国民主法治示范村、全国无邪教村、全国乡村治理示范村、浙江省先进基层党组织、浙江省文明村、浙江省农村基层党风廉政建设示范村等一批荣誉,"三治融合"工作得到省委政法委书记王昌荣的批示肯定,在全国民主法治示范村骨干培训班上作经验交流。

1.党建树魂,凝心聚力,提乡村治理之气。

(1)坚持强党建、抓班子。按照"支部搭建平台,党员干在实处"思路,充分发挥党组织战斗堡垒和党员先锋模范作用,为乡村治理提供组织保证。

(2)建设标准化党群服务中心。把支部建在网格上,实行"包片联户",落实"片组户"民情联系卡和"网格档案"等制度,延伸了党建服务阵地。

(3)开展"四最"活动。通过树最红旗帜、讲最美故事、建最强堡垒、抓最严管理活动,党员干部带头学法守法用法,带头实干,一线破解难题。

2.法治为基,定分止争,筑乡村治理之堤。

(1)建立法治 "课堂"。将村里党员群众、青少年作为重点普法对象,加强学法用法教育,开展一系列学法用法活动,不断增强党员群众的法治观念和依法办事能力。邀请法官、村法律顾问、机关干部等到村开展法治宣讲,举办"学法用法,法在身边"法治培训班。

(2)塑造法治"舞台"。利用文化大礼堂、法治宣传栏、法治电影等载体,开展形式多样,内容丰富的法治宣传教育活动,弘扬法治精神。举办法治文艺汇演活动,举办"寄情丹青墨宝,弘扬法治文化"为主题的书法作品展,设立农家书屋法治图书角,内容涵盖法律书籍、法治宣传漫画、法治期刊。

(3)建成用法"平台"。村综治中心,公共法律服务点、人民调解室、警务室、检察联络点一应俱全,深化律师进村(社区)工作,实现了公共法律服务"一厅式受理、一站式服务";建立"微法庭",通过互联网开展法治讲座、人民调解、观看法院庭审,开启"互联网+综合法律服务"模式;实现小事不出组、大事不出村、矛盾不上交的目标。

3.德治为先,春风化雨,育乡村治理之花。

(1)挖掘传统文化,创新普法新模式。挖掘钱氏、刘氏等家训,汇聚群众智慧,形成"爱集体、正德行、敦孝悌、睦相邻"等内容的上田村训,弘扬传统美德。开设"开蒙礼"、"新人礼"、"敬老礼"等礼仪活动,讲解上田历史,传承好村风、好民风。

(2)树立身边典型,传递道德正能量。建立文化礼堂励志廊,设立村"能人榜"、"孝悌榜"、"贡献榜",展示"道德模范"、"平民英雄"、"好婆媳"、"文明示范户"、"五好家庭"等典型人物及先进事迹,以身边人、身边事教育村民。

(3)升级文化礼堂,打造文化综合体。作为全省文化礼堂发源地,升级改造文化礼堂、中心广场、天目学堂、乡治馆、文武馆等,打造了集党建、法治、文化、休闲、娱乐、文明于一体的"农村文化综合体",以德化民,以德润村。

4.自治为本,激发动力,强乡村治理之基。

(1)制定村规民约章程。修订村规民约,以社会主义核心价值观为引领,汇集民意、聚集民智、化解民忧、维护民利,增强内容针对性和可操作性,使村规民约成为"治村宝典"。

(2)建立村民自治组织。组建文艺队、书法协会、国术团、乡贤参事会等村民自治组织以及应急突击队、平安卫士队、帮困助老队环境美化队等6支志愿者服务队,激发村民参与自治热情。

(3)培养村民自治习惯。落实"五民主三公开"制度,保障村民自治权益。村民自觉落实保洁员、门前三包责任制、生态保护村民监管等相关规章约定,村庄面貌焕然一新。

2019年以来,临安区坚持以点带面,推广上田村新时代"枫桥经验",实现乡村法治建设与依法治理成果的转化。目前全区农村文化礼堂、法治阵地、公共法律服务点、"法治带头人""法律明白人"实现全覆盖,打造了10条乡村振兴红色地图,建立"临里红管家"党建联盟36个,新改建农村文化礼堂270个,设立村级"微法庭"140个。

%1、 有的放矢,农村法治建设的需求和路径。

(一)社会治安的需求。

农村有对基层刑事犯罪预防的需求。根据临安区检察院对选定三年发案所涉及到的罪名和类型的调研成果:

从犯罪类型来看,以盗窃、诈骗、赌博等案件为主,从近3年的数据来看,两个派出所共移送审查起诉盗窃、诈骗、赌博案件犯罪嫌疑人132人,占总人数的55.2%,故意伤害、寻衅滋事、非法拘禁类案件居其次,三年来共移送审查起诉26人,占总人数的13%;其他罪名涉及到容留他人吸毒、介绍容留卖淫、贩卖毒品、非法采矿、非法持有枪支、环境污染等。可见,涉及到经济侵财类犯罪的数量占据了"半壁江山",在建设社会主义现代化的新时代,解决人们群众的就业问题,建立社会保障体系和社会治理体系迫在眉睫,需要全社会共同努力。此外,由交警中队办理的危险驾驶和交通肇事案件也占了一大部分。农村基层常发刑事案件主要的有十二类:盗窃罪、诈骗罪、赌博罪、故意伤害罪、寻衅滋事罪、非法拘禁罪、涉毒类案件、妨害公务罪、非法采矿罪、危险驾驶罪、交通肇事罪、涉枪类案件。

(二)农村基层民主法治建设的需求和路径。

基层民主法治建设是农村的一项重要基础工作,具有全局意义。加强农村基层民主法治建设,必须围绕全面构建和谐社会与建设社会主义现代化的目标,把民主建设与法治建设,民主法治建设与农村基层党建、注重法制实践与完善制度建设结合起来,促进农村社会稳定和各项事业发展。

1.加大农村法制宣传和教育力度。特别是要加强村两委干部、党员的法制培训工作。应充分利用党校、举办法制培训班等机会,集中时间对农村干部分期分批进行轮训,也可以以会代训,或结合工作实际举办相关的法制讲座,切实做好农村干部的法制培训教育工作,要调动农村干部学法用法的积极性,促使农村干部掌握法律知识,提高自身素质,并运用法律知识和法治思维指导、管理村务,推动农村的民主法制建设进程。

2.加强村两委班子建设。保证党的路线、方针、政策在基层农村得到全面贯彻执行,在实行民主选举、加强村民委员会建设的同时,还必须进一步加强农村党支部的建设以保证全面贯彻党的路线、方针、政策,要把农村基层党组织建设作为民主法制建设工作的重中之重来抓,通过靠得住的"领头雁",保证和监督农村民主法制建设。

3.强化基层农村的民主决策和民主管理。我们应在现有村规民约、村务、财务、党务三务公开的基础上,依法完善相应的村民自治和管理制度,尽快将制度的要求转化为村庄的自发行动。如村民会议和村民代表会议制度,重要村务、重大问题民主决策制度,村委会干部工作守则,村委会干部责任制等,既管村官,又能约束村民,既是村干部依章理事的依据,也是广大村民直接参与民主决策和民主管理的有力保证。通过这些规章制度,促使村两委班子在行使民主决策、民主管理过程中,努力做到既不唯上,又不唯我,而是面向群众。"三务"公开要进一步规范,凡是涉及到村民利益的事务,应在确定的地点、规定的时间向村民公开,自觉接受群众的监督,并提供政策和法律依据,以确保公开落到实处。

4.着力解决群众反映强烈的热点、难点问题,确保基层农村的社会稳定。热点、难点问题的存在,困扰了农村各项工作的正常开展,影响了社会稳定,加深了社会矛盾,容易引发违法犯罪行为。这些问题,单凭村干部是解决不好的,需要各方面形成合力,可以解决的先予以解决,能在当地解决的尽量在当地解决,要以高度的责任心和使命感,急群众之所急,想群众之所想,加大农村社会治安综合治理力度,彻底解决症结问题。

5.重视社区矫正工作,使社区矫正工作真正落到实处、发挥作用。社区矫正作为服刑的一种形式,需要各个部门、各个层面予以重点关注,社区矫正工作做好了,不仅可以督促服刑人员顺利完成社区服刑,而且有利于各地维护稳定,更能在区域内形成影响,发挥社区矫正的教育、引导作用,有利于良好社会风气的形成,必须引起重视。

(三)"七五"普法工作中存在问题引发的需求。

1.工作落实存在的不平衡现象。全区绝大部分单位落实区"七五"普法规划较好,但是个别单位存在一定的应付现象,组织学习法律法规活动不够积极主动,开展法治宣传活动以及法治宣传信息均相对较少,有的单位年度上报区普法办的法治信息为零。

2.高质量的普法阵地不够多。虽然全区普法阵地不断增多,但是创新性的、高质量的、有临安特色的阵地还是偏少,特别是以宪法为主题的法治阵地,与周边区县市相比,在高投入、高标准、高质量的宪法公园或宪法广场上还存在差距。

3.造成行政复议案件被纠错或行政诉讼败诉案件相对较多的一个重要原因少数干部对依法行政的认识不到位,工作不到位。部分机关单位对学法用法存在不重视、法治观念不强、网上学法考试别动应付。

简短的小结:从实例解剖的角度,我们归结和总结了临安区建设法治乡村的三点经验;从问题导向的角度,我们找出乡村治理的三方面终端需求。对照《关于加强法治乡村建设的意见》的要求,笔者提出法治乡村建设应"坚持以基层治理现代化为目标、坚持以人民群众为主体、坚持以高质量发展为主题、坚持以‘四个全面战略布局’为统领"的路径。(作者:临安区政协委员、区人民法院行政庭副庭长  胡晴环)

参考资料:

1.《关于落实"七五"普法规划决议情况的报告》

(临安区普法办 临安区司法局2020年10月30日)

2.《党建引领、三治融合、以点带面,推动全区乡村善治》

-----杭州市临安区总结推广上田村新时代"枫桥经验"

3.《切实做好预防工作  加强农村法治建设》

--农村基层刑事犯罪预防(临安区检察院)

4.《党建引领 多方参与 打造司法服务特色品牌》(临安区人民法院)