徐金贵：激发司法改革新动能 推动上海法治现代化

　　徐金贵 上海市人民检察院第一分院党组书记，检察长。

　　摘要

　　“十四五”期间上海市应当激发改革新动能，推动上海法治率先实现现代化。唱响中国法治话语体系、引领国家治理体系和治理能力现代化、更有效服务保障经济社会发展是法治现代化的新特征。检察机关应当加强党对检察工作的绝对领导，筑牢防控重大风险的刑事司法防线，探索完善上市公司治理的新路径，完善优化营商环境的执法司法监督新机制，在法治现代化中展现新作为。

　　关键词：现代化 营商环境 司法改革 法律监督

　　突如其来的新冠疫情推动全球大变局加速，国内发展环境深刻变化的背景下，上海要更好服务全国改革发展大局，应当更加注重治理体系和治理能力建设，在“十四五”期间以更高的任务要求推进新时代法治上海建设，以现代化法治环境不断提升城市能级和核心竞争力。检察机关法律监督是国家治理体系的重要组成部分，在法治现代化进程中的任务角色愈加突出。我们以法律监督为基点，结合近来年上海市检察机关改革、办案和发展实践，对上海“十四五”期间法治建设提出一些意见建议。

　　一、“十四五”期间上海法治建设的新任务

　　“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后的第一个五年。在第二个百年的头十五年，我国要完成“新三步走战略”的第二步：基本实现社会主义现代化。党的十九大报告指出，进入新时代，中国共产党人的使命是带领全体中国人民建设社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴的中国梦。从“十二五”到“十三五”之间国家发展的关键词是“全面小康”，而从“十四五”开始的关键词将是“实现现代化”。

　　推进国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的总目标，国家治理体系和治理能力的现代化被称为工业、农业、国防和科学技术现代化之后的“第五个现代化”，法治作为党治国理政的基本方式，在国家治理体系和治理能力现代化中居于重要地位。

　　习近平总书记指出：“依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。”

　　党的十九届四中全会通过的《关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》也明确要求：“坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提高党依法治国、依法执政能力”。可以说，国家治理体系和治理能力现代化离不开法治现代化，也集中体现于法治现代化。

　　“加快建成社会主义现代化国际大都市”“全力以赴把上海建设成为法治环境最好的城市之一，努力在法治城市建设方面走在全国前列”，是中央对上海发展的要求，也是上海自身的需要。进入新时代以来，上海在司法改革中勇于担当、敢为人先，在全国率先完成司法责任制改革，启动司法体制综合配套改革，积极推进司法责任制综合配套改革，城市营商环境指数位居全国第一。在“十四五”期间，上海应当继续勇为排头兵、先行者，以“四个放在”为工作基点，最大程度激发改革动能，推动政法体制改革向纵深发展，率先实现法治现代化。

二、“十四五”期间上海法治现代化的新特征

　　从改革开放之初，党就高度重视法治对保障建设和改革秩序，巩固改革成果的作用。上个世纪八十年代，理论界就有对“法制现代化”的探讨。到2010年，中国特色社会主义法律体系基本建成，法治建设实现从“无法可依”到“有法可依”的历史转变。以2014年党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》为标志，进入全面依法治国的新阶段，“法治现代化”全面启动。“十三五”期间，宪法第八次修改、司法责任制改革、国家监察体制改革等重大改革推动部分法治领域发生重塑性变革。“十四五”期间法治现代化的主要任务应当是巩固改革成果、释放改革红利、挖掘改革新动能，提升全面依法治国达到新高度。

　　（一）唱响中国法治话语体系

　　建国七十多年以来，党带领人民不断开辟中国特色社会主义事业的新境界，取得了举世瞩目的发展成就，持续夯实道路自信、理论自信、制度自信、文化自信的根基。习近平总书记指出，“当今世界，要说哪个政党、哪个国家、哪个民族能够自信的话，那中国共产党、中华人民共和国、中华民族是最有理由自信的”。“话语即权利”，中国特色社会主义法治理念必须进入到话语层面，转化为指导法治具体实践的理论和知识。

　　进入新时代以来，党中央推进全面依法治国战略，实施一系列重大司法改革举措，习近平总书记对政法工作作出一系列重要讲话，将中国特色社会主义法治的理论和实践提升到新境界。理论与实践应当齐头并进，从“十四五”开始的，新一轮法治现代化建设应当提升中国法治话语体系的影响力。一方面理直气壮地巩固党的领导，在司法实践和法学研究中唱响“坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一；让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义；以良法促发展、保善治”等中国法治话语；另一方面还要提出体现中国立场、中国智慧、中国价值的法学理论和制度方案，排除干扰，为全面依法治国提供更强大的价值支撑和话语影响力。

　　（二）引领国家治理体系现代化

　　“社会矛盾和问题交织叠加，全面依法治国任务依然繁重，国家治理体系和治理能力有待加强”，是党的十九大报告指出的国家发展面临的困难和问题之一。法治是衡量社会治理体系和治理能力现代化的重要指标，社会关系的调整和社会利益表达，都必须严格遵循法定依据、法定职权和法定程序。科学立法、严格执法、公正司法、全面守法，是当前我国依法治国的16字方针，其中严格执法、公正司法在依法治国战略中居于关键位置。习近平总书记在2019年中央政法工作会议上要求，要聚焦人民群众反映强烈的突出问题，抓紧完善权力运行监督和制约机制，坚决防止执法不严、司法不公甚至执法犯法、司法腐败。2020年政法领域全面深化改革推进会将加快推进执法司法制约监督机制改革和建设作为当前政法领域改革的主要任务。

　　改革和建设执法司法制约监督体系，是党和国家监督体系的重要组成部分，事关社会公平正义，事关国家治理体系和治理能力现代化。依法治国重在依法治权，现代化的法治要求依法治权的水平更高，更多运用法治思维、法治方式来治理权力的滥用、私用问题，使制约监督体系更加严密、科学、公开透明，人民群众参与权力制约监督的途径更宽，确保有权必有责、用权受监督、违法必追究。习近平总书记早在上海工作期间就提出：“上海要优化权力结构，建立和健全结构合理、配置科学、程序严密、制约有力的权力运行机制，使决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，从源头上防止滥用权力。”上海在“十四五”期间应当继续加强法律监督实施机制建设，在法治城市建设方面走在全国前列，引领治理体系和治理能力的现代化。

　　（三）更有效服务保障经济发展

　　近年来，上海市各政法单位积极融入大局、服务大局，营造最优法治营商环境，为上海“四个中心”建设、有全球影响力的科创中心建设、长三角一体化发展等重大国家发展战略提供有力支持。其中，上海市检察机关探索金融、知识产权、自贸区检察和公益诉讼检察理论和办案机制，打造服务科创中心平台、检察机关服务长三角区域一体化协作机制等综合法律服务平台，为上海增强城市吸引力，营造国际一流营商环境贡献检察力量。但是，检察机关的法律手段仍然有限，效果有待提高。一部分由于受自身法定职责以及客观公正的职责立场所限；一部分在于部分检察人员观念思路还没有跟上经济社会发展新模式需要，长于解决安全问题，短于社会治理问题，疏于经济发展问题。

　　习近平总书记要求我们“勇于开顶风船，善于转危为机，努力实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展”。“十四五”期间，我国要构建以国内大循环为主体，国内国际双循环互相促进的新发展格局，司法支持经济社会发展的任务更加艰巨，对制度创新的要求更高。对于检察机关来说，参与社会治理、服务经济发展的职能手段实际上有增无减，更需要开辟新思路、新路径，提升服务保障效能。“天下事，在局外呐喊议论，总是无益，必须躬身入局，挺膺负责，乃有成事之可冀”。检察机关应当在坚守法定职责界限的基础上，以专业知识和能力，真正为企业服务、为社会出力，建立“维护安全、参与治理、促进发展”一体化的司法办案思路和机制。

三、上海市检察机关在法治现代化中的新作为

　　“十三五”期间检察机关从职权体系到结构体系都经历重塑性变革，“十四五”期间是检察机关激发改革动能、司法效能升级换挡的关键期，上海市检察机关必须立足于基本建成“四个中心”和形成科创中心基本框架体系的基础上，紧密围绕中央交付上海的“新三项重大任务”，自觉坚持“四个放在”，在司法办案、社会治理和服务保障中心工作等重点领域、关键环节要敢于出新招、出实招、出高招。以下结合市检察一分院近年来的改革探索和办案实践提出若干建议。

　　（一）加强党对检察工作的绝对领导

　　党的绝对领导是新时代政法工作的最高原则，是中国法治理论、制度和实践的灵魂。检察机关是党领导下的法律监督机关，党的建设是检察队伍建设的灵魂，是检察事业发展的根本保证。但是，落实党的领导要力戒“空头政治”“读报看书式”的讲政治，要在具体举措、制度机制上“见真章、动真格”。

　　一是建立科学完备的制度落实党的领导。贯彻落实《中国共产党政法工作条例》和上海市委的贯彻实施意见，严格落实检察机关请示报告工作制度。在本市三级检察机关组织体系中，分院有一定特殊性。检察分院党组由市委派出，接受市委领导，同时，市院党组受市委委托领导分院党组，分院党组要接受双重领导，细化请示事项清单，落实双重请示报告制度。加强检察机关党组对全局性重点工作的集中领导和宏观把控，准确界定党组会、检委会、检察长办公会的职责分工。贯彻民主集中制原则，坚持民主决策、科学决策，严格按规定和程序议事、办事。

　　二是加强检察机关基层党支部建设。结合检察机关内设机构改革，调整和加强党支部、党小组的设置，健全党的组织体系。落实支部书记“一岗双责”，一手抓业务、一手抓党建，同部署同检查同落实。在业务部门探索设立行政主任，协助部门负责人抓好党建带好队伍，发挥党建工作“指导员”、党风廉政“监督员”、行政事务“协管员”、教育培训“辅导员”和检察文化“宣传员”五大角色，构建队伍、业务融合发展新样本。

　　三是加大党内监督执纪力度。“十四五”期间检察机关要建立更有力地服务保障经济发展的工作机制，必须同时强化监督执纪力度，将权力、监管和责任同步落实。狠抓办案关键人员、关键环节的监督，严格落实防止干预司法“三个规定”，每年组织执行专项检查，把记录情况纳入业绩考评体系，存入个人廉政档案，对违反“三个规定”的行为零容忍，加大查处力度，还要完善检务督察机制，对容易成为廉政风险点的办案职权，如认罪认罚从宽适用、不起诉、不批准逮捕、撤回起诉等开展专项督察。

　　（二）筑牢防控重大风险的刑事司法防线

　　市检察一分院刑事检察职能以管辖重大疑难复杂案件为主，近年来，办理安邦系、中晋系、快鹿系等一系列有全国影响力的涉众型金融犯罪案件，积极适用认罪认罚从宽制度，探索无期徒刑以上重刑的量刑建议，完善追赃挽损工作机制。在办案中与相关金融机构、监管部门开展犯罪预防，防范金融犯罪风险向社会面传递扩大。“十四五”期间司法机关应当更新理念，完善相关配套制度，进一步筑牢防范重大风险的刑事司法防线。

　　一是树立“少捕慎诉慎刑”的司法理念。当前经济形势仍然复杂严峻，不稳定性不确定性较大，遇到的很多问题是中长期的，可能会贯穿“十四五”全过程。严峻经济形势会导致经济矛盾、社会矛盾多发，推高刑事案件发案数。刑事司法机关应当树立“少捕慎诉慎刑”的司法理念。对民营企业家“能不捕的不捕，能不诉的不诉”，保市场主体、保居民就业，减少社会对立面，支持上海平稳度过经济形势复杂严峻带来的社会矛盾多发期。

　　二是细化认罪认罚从宽案件的定罪量刑标准。从实践情况看，常见犯罪中认罪认罚从宽制度适用率高，而经济、金融犯罪案件中适用率相对较低，特别是证券期货类犯罪，主要是此类犯罪侦查难度大、法律争议多，检法两家在证据认定、罪名定性、量刑标准等方面的分歧比较多。扩大认罪认罚从宽制度在证券期货类犯罪中的适用，应当加强检法协商，建立协调一致的定罪量刑标准。全国证券期货犯罪案件主要集中在上海、深圳两地司法机关办理，率先推出“上海标准”具有辐射全国的重大意义。同时，这一标准应当有动态调控机制，充分采纳金融监管部门意见，根据金融市场的整体表现和国家经济调控需求及时调整。

　　三是健全经济犯罪追赃挽损工作机制。从市检察一分院办理的众多涉众型经济犯罪案件情况看，追赃挽损受害投资者群体关注的焦点，也是稳控办案风险的关键点。但是，目前刑事诉讼法只赋予司法机关对涉案财物的强制措施，适用对象主要是存款、房屋等常见实体财产权益，措施仅限于查封、扣押、冻结等消极手段，已经不能完全适应当下经济犯罪的现实情况。对于涉案企业的债权、股权、其他投资权益，以及数字货币、虚拟财产等新型财产，缺乏相对积极的管理手段。即使对于涉案企业的合法债权，在企业被刑事立案后能否通过民事诉讼程序收回的问题，在本市不同区和市区两级司法机关之间都有不同做法。上海市公检法三机关应当在本市范围内共同建立类似商事破产程序的涉案企业财产管理机制，参照破产管理人职责，由司法机关牵头，组成政府主管部门代表、会计师、律师等参加的财产管理主体，充分听取债务人、受害投资人群体意见，对债权、股权、其他投资权益行使必要管理职权，最大程度为受害人群体挽回经济损失。

　　（三）探索完善上市公司治理的新路径

　　设立科创板块并试点注册制不仅是公司上市发行制度的重大变革，还将是上市公司治理和监管体制的重大改革。科创板企业中出现的信息披露不实、操纵市场、内幕交易行为，司法机关要有新的法律手段推动惩治和预防。目前，多地检察机关都在探索刑事打击和合规监管并重的办案新机制，在明确刑事责任的前提下，以企业建立完善预防犯罪的内部机制并接受监管为条件，进而对企业从宽处罚。上海市检察机关积极准备科创板带来的新变化，借鉴发达经济体上市公司监管经验，率先建立上市公司刑事合规监管机制。

　　一是加大检察机关对上市公司的不起诉裁量权。新冠疫情期间，市检察一分院先后对两起上市公司证券犯罪案件，在充分认罪认罚、赔偿投资者损失的基础上，经过公开听证作出相对不起诉处理，企业经营保持稳定，得到听证人员、侦查机关的支持肯定。但是，目前法律上检察机关对涉罪企业相对不起诉的裁量空间有限。企业刑事责任、犯罪预防的基本逻辑与自然人明显不同，采取更为宽缓相对不起诉标准的道德压力小，因而有的国家就对企业制定专门的量刑指南。针对科创板的上市企业可以先行先试，放宽相对不起诉的裁量尺度，贯彻“违法必究、严而不厉”的原则，惩处其证券违法行为，又维持其合法经营的能力和条件，引导企业主动配合司法机关开展刑事合规计划。

　　二是刑事合规计划纳入认罪认罚从宽制度。刑事合规与认罪认罚从宽都是刑事司法模式由对抗走向合作趋势的一环，从维护企业经营，促进经济发展的角度看，治理企业犯罪从对抗模式走向合作模式更为必要。企业的认罪态度不能像自然人一样表达，只有通过周密、完备的合规计划得到反映，也只能通过合规计划的执行得到落实。在对企业适用认罪认罚从宽制度时，要将认罪具结书、量刑建议书或不起诉决定书、检察建议书三书结合。涉案企业法定代表人签署认罪具结书，与检察机关、政府主管部门和专业社会组织一同研究制定专门的合规计划，承诺履行合规计划并接受监督。检察机关应当定期对企业执行合规计划进行监督检查，对于不适应企业经营需要，不能有效弥补犯罪漏洞的计划及时调整。

　　三是协同行政监管部门提升行业合规经营水平。检察机关参与企业合规监管不能只着眼于涉罪企业本身的特殊预防，还要与金融监管部门、涉案企业的行业主管部门合作，以检察建议、白皮书、联席会议等形式，将合规监管水平提升至一般预防的水平，实现“办理一件、治理一片”的办案效果。

　　（四）完善优化营商环境的执法司法监督机制

　　上海市连续三年持续聚焦优化营商环境，2020年推出优化营商环境3.0版，覆盖面更广、改革程度更深，对执法司法提出更高要求。但是，综观最新版《上海市优化营商环境条例》，对检察机关仅提到“支持各级人民检察院对人民法院审判活动实施法律监督”，检察机关参与程度不深，法律监督达不到执法司法活动的痛点，说明检察机关在观念思路上尚未突破改革前职权体系框架，尚未适应国家监察体制改革后的监督新形势。“十四五”期间，检察机关要做“入局者”，将法律赋予的新职能用足、用活、用实，法律监督的服务保障功能提升到新高度。

　　一是保障非公经济主体获得司法救济的权利。司法是公平正义的底线，实践中刑事立案、行政立案难导致非公经济主体面对执法司法不当行为难以获得司法救济，抽掉了非公经济主体的信心基础。在刑事检察领域，检察机关应当重点加强经济犯罪案件立案监督工作，纠正民营企业家反映强烈的不应当立而立案、应当立案而不立，以非法立案插手经济纠纷的问题。在行政检察领域，现有申诉案件中不予立案、驳回起诉的行政裁定占有很大比例，其中部分可能是当事人滥用诉权，但是也有很大一部分案件属于故意回避实质审查，加强对不予立案、驳回起诉案件监督，应当成为行政检察推动行政争议实质化解的重点方向。

　　二是督促行政机关正确行使行政强制权。行政强制对行政相对人权益影响重大，城建、规划、土地管理领域的责令限期拆除、责令恢复原状、强制拆除等行政行为会直接导致相关企业停产停业，影响一地经济社会稳定。从市检察一分院办理行政申诉案件情况看，本市各区在决定权、执行权配置上不统一，程序不规范的问题屡见不鲜。《上海市营商环境条例》对行政强制提出更高要求，检察机关不仅要通过纠正错误裁判，加强对行政强制活动的监督，还要激活本市行政机关、法院、检察院三方共同建立的规范性文件审查衔接机制，对办案中发现问题的规范性文件，建议政府法制机构督促文件制定机关及时清理，从长三角区域公共服务均等化的高度，规范本市行政强制职权配置和执行程序。

　　三是扩大检察公益诉讼适用范围。营商环境本质上是政府给社会提供的公共产品，营商环境反映一地治理能力的高低。当公共产品出现偏离其价值目标的情况时，如何使社会整体利益得到救济就成了关键问题，检察公益诉讼正是回应这一国家治理问题的制度准备。“十四五”期间，上海市检察机关要树立检察公益诉讼助力优化营商环境的办案理念，拓展公益诉讼范围，依法探索开展城市公共安全、金融秩序、知识产权、个人信息安全、历史风貌区和优秀历史建筑保护等领域的公益诉讼工作，积极运用诉前磋商、听证审查等新办案机制，与相关政府部门、企业合力营造公平、公正、透明、便捷的法治化国际化营商环境。

　　微博抽奖

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