山东青岛打通法治政府建设“神经末梢”

　　围绕打造 “三化三型”政务服务环境，今年8月山东省青岛市在全国率先出台《关于全面推进镇街法治政府建设的意见》，将全市各镇街全部纳入法治建设体系，打通了法治政府建设的“神经末梢”，实现了法治政府建设市、区市、镇街三级“全贯通”。

　　突破“上热下冷”难题，开辟镇街法治政府建设新阵地

　　乡镇 （街道）是我国最基层的行政组织，处在政府工作的最前沿。随着政府职能转变和“放管服”改革深入推进，行政权力不断向镇街下沉，镇街不仅是辖区行政管理事务的执行者、推动者，更成为辖区行政管理事务的决策者，镇街一级的行政风险越来越大。

　　同时，法治政府作为依法治市的主体，法治政府建设存在“上热中温下冷”的问题，特别是镇街是法治政府建设最薄弱环节，镇街不当决策、违法决策以及不作为、乱作为，成为群众反映集中的堵点痛点问题。

　　去年以来，青岛市按照“学深圳、赶深圳”和“用市场化、法治化搞活青岛”的发展思路，围绕打造“三化三型”政务服务环境，推动法治政府建设重心下移，把镇街作为法治政府的着力点，利用镇街司法所和基层法律服务资源，构建起镇街重大决策和行政执法事前、事中监督机制和内部监督机制，努力从源头上减少和防止行政不作为、乱作为，不断提高镇街政府依法行政能力和水平。

　　“试点先行”，开创镇街法治政府建设新路径

　　为稳妥推进镇街法治政府建设这一创新举措，青岛市于2019年7月起在全市41个镇街开展试点，探索建立具有青岛特色的“1234”审查监督模式，取得了良好的效果。

　　建立一个机制。在全国出台首个镇街法治政府建设实践的专门制度 《关于建立镇街重大行政决策重大项目合法性审查和行政执法指导监督机制的意见（试行）》，明确提出“凡涉及镇街的重大决策、重大项目及可能引起重大社会影响事项的决定，必须由所在镇街司法所进行合法性审查；镇街行政执法公示、全过程记录、法制审核等行政执法规范化建设，必须接受司法所指导监督”，从制度层面规范镇街决策和执法行为，约束镇街行政自由裁量权。

　　2020年5月，某镇清障办公室制定了《关于严厉打击乱搭乱建、抢种抢栽索取或骗取高额补偿行为的通告》，工作人员按照程序将文件向镇司法所送审，经镇司法所与市局执法监督科联合审查，认为通告涉及多部门权限，镇政府无权制发该通告。镇领导果断要求清障部门取消该通告的制发，避免了政府行政行为违法。

　　整合两支队伍。各区（市）司法局集中优势资源向试点镇街司法所倾斜，把具有法律专业背景或者法律事务经历的人员充实到试点司法所。借助政府法律顾问和“一村（社区）一法律顾问”力量，探索建立与司法所一体化办公工作模式。司法所工作人员作为政府“内脑”，发挥主力军作用；担任法律顾问的律师、法律工作者作为政府“外脑”，发挥业务专长，配合司法所提出专业意见。通过“内脑”+“外脑”，为镇街依法行政提供法律服务，防范化解法律风险。

　　搭建三个平台。搭建业务指导平台，全市两级司法行政机关建立试点工作指导组，对试点镇街司法所开展工作指导；工作交流平台，组建工作推进群和业务答疑群，实时掌握试点任务具体落实情况、困难问题和意见建议，及时答疑解惑；统计上报平台，建立试点任务数据统计上报制度，实行每月调度，及时掌握工作进展，确保试点工作顺利推进。

　　强化四项职能。司法所所长列席镇街党（工）委工作会议、镇街党政联席会议，对有关行政决策提出意见建议。对涉及镇街经济社会发展、群众公共利益等重大事项，依法履行公众参与、专家论证、风险评估等监督职能。及时纠正审查监督中发现的违法越权行为，避免越权决策风险。对镇街法治政府建设中的难题及时提出对策建议，用法治引领镇街改革发展稳定各项工作。

　　试点期间，某街道提请区政府常务会议研究审议的议题将对某公司的奖补标准与增值税、企业所得税等8项税费直接挂钩，并直接定出奖补标准，司法所研判后认为在没有国务院批准的前提下，优惠政策直接与“企业缴纳的税收或非税收入挂钩”明显违背相关政策要求。街道高度重视，重新对接了区财政局等相关单位，目前，该议题已被街道撤回。

　　“由点带面”推开，开启镇街法治政府建设新局面

　　试点经过一年取得了良好的效果。截至今年6月底，41个试点镇街完成220件重大行政决策事项、1476件重大项目合同协议、66件规范性文件的合法性审查，司法所所长列席镇街重大行政决策、重大项目和重大执法决定集体研究会议390次，出具合法性审查意见书1700余份，提出意见建议600余条，行政执法投诉、复议案件全部保持“零增长”。

　　今年8月，青岛市出台《关于全面推进镇街法治政府建设的意见》，将全市各镇街全部纳入法治建设体系，进一步丰富完善镇街法治政府建设的领域范围和制度机制。

　　《意见》明确了镇街职能定位，围绕打造“三化三型”政务服务环境、创新镇街社会治理方式、深入推进“放管服”改革等工作，推动镇街依法履职。进一步明确镇街重大行政决策合法性审查的范围、内容和程序，推动健全镇街依法决策机制，确保行政决策程序正当、内容合法、过程公开，促进镇街依法决策。

　　加强行政行为监督。配套出台《镇街重大行政决策重大项目合法性审查程序规定》《街道合同审查与备案工作流程》《镇街行政执法监督办法》等文件，明确司法所对镇街行政执法指导监督的范围、内容和程序等。强化矛盾纠纷化解职责。镇街在法治政府建设中要加强人民调解工作、依法化解矛盾纠纷、改革信访工作制度，健全矛盾纠纷多元化解机制，筑牢维护稳定第一道防线。同时要进一步强化镇街党政主要负责人履行法治建设第一责任人的职责，完善镇街领导干部学法制度、严格执行法治政府建设情况报告制度，切实履行好法治建设组织者、推动者和实践者的职责。